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CCJ do Senado aprova projeto que estabelece critérios objetivos para concessão da justiça gratuita no Brasil
- Rodrigo Morello
- 11 de jun.
- 9 min de leitura
📌 RESUMO DA NOTÍCIA
⚖️ Caso: Aprovação do PL 2.239/2022 na CCJ do Senado
📅 Data: 10 de dezembro de 2025
⚡ Decisão: A CCJ aprovou o projeto que altera o CPC para exigir comprovação documental de hipossuficiência, estabelecendo critérios como renda de até 2 salários mínimos ou vínculo com programas sociais.
🏛️ Instância: Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal
A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal aprovou, em 10 de dezembro de 2025, o Projeto de Lei 2.239/2022, que reformula os critérios para concessão da gratuidade de justiça no Brasil. A proposta, que agora segue para o Plenário, substitui a atual presunção de veracidade da declaração de pobreza por requisitos objetivos e documentais, como renda líquida mensal de até dois salários mínimos ou inscrição em programas sociais federais. A medida visa coibir fraudes e garantir que o benefício alcance efetivamente quem dele necessita, mas gerou intenso debate sobre o risco de burocratização do acesso à Justiça.
Principais Pontos
O PL 2.239/2022 altera o CPC para exigir comprovação documental da hipossuficiência econômica.
Serão critérios objetivos: renda de até 2 salários mínimos, vínculo com programas sociais ou despesas médicas elevadas.
A proposta substitui a presunção relativa de veracidade da declaração de pobreza por requisitos verificáveis.
Críticos apontam risco de exclusão de hipossuficientes que não se enquadram nos critérios formais.
"O projeto não nega o direito à gratuidade, mas o organiza com base em parâmetros objetivos, evitando abusos e garantindo que o recurso público seja direcionado a quem realmente precisa do amparo estatal para litigar."
Contexto legislativo e a tramitação do PL 2.239/2022
O Projeto de Lei 2.239/2022, de autoria do senador Marcos Rogério (PL-RO), foi apresentado com o objetivo de modernizar o instituto da gratuidade de justiça, previsto na Lei 1.060/50 e nos artigos 98 a 102 do Código de Processo Civil de 2015. A proposta tramitou inicialmente na Câmara dos Deputados, onde recebeu substitutivo, e foi remetida ao Senado para revisão. Na CCJ, o relator, senador Eduardo Gomes (PL-TO), apresentou parecer favorável com ajustes de redação.
A comissão aprovou o texto por maioria apertada, com 14 votos favoráveis e 12 contrários, refletindo a polarização em torno do tema. Os debates duraram mais de quatro horas e contaram com a participação de representantes da Defensoria Pública da União, da Ordem dos Advogados do Brasil e de movimentos sociais. O projeto agora segue para votação em Plenário, onde poderá receber emendas antes da redação final.
O principal argumento dos defensores da proposta é a necessidade de combater fraudes na concessão do benefício. Dados apresentados na comissão indicam que cerca de 30% das ações judiciais no Brasil contam com pedidos de gratuidade, e estima-se que uma parcela significativa desses requerimentos seja feita por pessoas que não se enquadram no conceito legal de necessitadas. A ausência de critérios objetivos dificulta a fiscalização pelos juízes.
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Critérios objetivos propostos para a concessão do benefício
O texto aprovado estabelece que terá direito à gratuidade de justiça a pessoa física que comprovar pelo menos um dos seguintes requisitos: renda líquida mensal de até dois salários mínimos, calculada pela média dos três meses anteriores ao pedido; ser beneficiário de programa social federal como Bolsa Família ou Benefício de Prestação Continuada (BPC); ou estar em tratamento oncológico ou de doença grave que comprometa a capacidade financeira. Para pessoas jurídicas, o critério será o lucro líquido anual de até 24 salários mínimos.
A comprovação deverá ser feita por meio de documentos como contracheques, declaração do Imposto de Renda, extrato bancário, comprovante de inscrição no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) ou laudo médico, conforme o caso. O juiz poderá, de ofício ou a requerimento da parte contrária, determinar a apresentação de documentos complementares se houver indícios de irregularidade. A decisão que conceder ou negar o benefício deverá ser fundamentada.
O projeto mantém a possibilidade de concessão parcial da gratuidade, permitindo que o juiz isente a parte do pagamento de algumas despesas processuais e não de outras, de acordo com a capacidade financeira demonstrada. Essa flexibilidade visa evitar o 'tudo ou nada' que caracteriza o sistema atual, permitindo uma adequação mais precisa entre a necessidade da parte e o benefício concedido. A gratuidade parcial já é prevista no CPC, mas raramente aplicada na prática.
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"O principal argumento dos defensores da proposta é a necessidade de combater fraudes na concessão do benefício. Dados apresentados na comissão indicam que cerca de 30% das ações judiciais no Brasil contam com pedidos de gratuidade, e estima-se que uma parcela significativa desses requerimentos seja feita por pessoas que não se enquadram no conceito legal de necessitadas. A ausência de critérios objetivos dificulta a fiscalização pelos juízes."
O fim da presunção de veracidade da declaração de hipossuficiência
Um dos pontos mais controversos do PL 2.239/2022 é a revogação do parágrafo único do artigo 99 do CPC, que atualmente estabelece a presunção relativa de veracidade da declaração de hipossuficiência firmada pela parte. Pela regra vigente, basta que o requerente declare, sob as penas da lei, que não possui condições de arcar com as custas processuais sem prejuízo do próprio sustento ou da família, para que o benefício seja concedido, cabendo à parte contrária o ônus de provar o contrário.
Com a nova redação, a declaração perde seu caráter de presunção e passa a ser mero indício, que deve ser corroborado por prova documental. O juiz terá o dever de verificar a existência de pelo menos um dos critérios objetivos antes de conceder a gratuidade. Críticos apontam que essa mudança burocratiza o acesso à Justiça e pode desestimular pessoas hipossuficientes a buscar seus direitos, especialmente aquelas em situação de vulnerabilidade social extrema, que muitas vezes não possuem documentação organizada.
Defensores do projeto argumentam que a presunção atual tem sido amplamente abusada, com partes que possuem renda elevada ou patrimônio significativo obtendo o benefício de forma indevida. Citam casos emblemáticos de grandes empresas que requerem gratuidade sob alegação de dificuldades financeiras temporárias. A exigência de comprovação documental, segundo eles, traria segurança jurídica e reduziria a litigância predatória, além de desafogar o Judiciário de pedidos infundados.
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Impactos para a Defensoria Pública e a advocacia privada
A Defensoria Pública da União e as Defensorias estaduais manifestaram preocupação com o projeto, argumentando que a exigência de comprovação documental pode excluir do acesso à Justiça exatamente aqueles que mais precisam: pessoas em situação de rua, trabalhadores informais sem registro, vítimas de violência doméstica que fogem de casa sem documentos, e comunidades ribeirinhas ou indígenas com difícil acesso a serviços públicos. Para esses grupos, obter comprovantes de renda ou inscrição em programas sociais pode ser uma barreira intransponível.
A OAB, por sua vez, dividiu-se sobre o tema. Seções estaduais da entidade manifestaram apoio à proposta, especialmente aquelas que atuam em regiões metropolitanas onde a judicialização predatória é mais intensa. Já comissões de assistência judiciária da OAB criticaram o projeto, alertando que a advocacia pro bono e os convênios com Defensorias podem não ser suficientes para suprir a demanda de quem não conseguir comprovar os critérios objetivos. O Conselho Federal da OAB recomendou que o projeto fosse aperfeiçoado para incluir cláusulas de exceção para situações de vulnerabilidade extrema.
Para a advocacia privada, o projeto representa uma mudança significativa na prática processual. Atualmente, muitos advogados orientam seus clientes a requerer a gratuidade com base apenas na declaração, especialmente em causas de pequeno valor. Com as novas regras, será necessário instruir o pedido com documentos desde a petição inicial, o que pode aumentar o custo e o tempo de preparação das ações. Por outro lado, a redução de fraudes pode beneficiar advogados que atuam de forma ética, ao nivelar o campo de concorrência.
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Jurisprudência do STJ e STF sobre o tema
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) consolidou entendimento de que a declaração de hipossuficiência goza de presunção relativa de veracidade, podendo ser afastada por indícios de que o requerente possui condições de arcar com as despesas processuais. No REsp 1.847.842/SP, a Corte firmou que o juiz pode indeferir o pedido se houver elementos concretos que contradigam a declaração, como a contratação de advogado particular ou a existência de bens incompatíveis com a pobreza alegada. O STJ também admite a revogação do benefício a qualquer tempo, se constatada a superveniência de capacidade financeira.
O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 5.766/DF, declarou a constitucionalidade do artigo 99 do CPC, reafirmando que a presunção de veracidade não viola o contraditório nem a ampla defesa, desde que seja possível à parte contrária produzir prova em contrário. A Corte destacou que o direito à assistência judiciária gratuita é corolário do princípio do acesso à Justiça (artigo 5º, XXXV, da Constituição) e da dignidade da pessoa humana. O PL 2.239/2022, se aprovado, poderá ser questionado no STF sob o argumento de que restringe desproporcionalmente esse direito fundamental.
A jurisprudência também reconhece a possibilidade de concessão da gratuidade a pessoas jurídicas, desde que comprovem a impossibilidade de arcar com as custas sem comprometer a atividade empresarial. O STJ exige que a empresa demonstre sua situação de insolvência ou dificuldade financeira extrema, não bastando a mera alegação de crise econômica. O novo projeto mantém esse entendimento, mas estabelece critérios objetivos de lucro líquido, o que pode simplificar a análise judicial e reduzir a discricionariedade dos magistrados.
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Próximos passos e perspectivas de aprovação no Plenário
Com a aprovação na CCJ, o PL 2.239/2022 segue para votação no Plenário do Senado, onde precisará de maioria simples dos votos para ser aprovado. A expectativa é que a votação ocorra ainda no primeiro semestre de 2026, antes do recesso parlamentar de julho. Líderes partidários já sinalizaram que o projeto deve gerar debates acalorados, com obstrução por parte da oposição e possíveis pedidos de vista. O governo federal ainda não se posicionou oficialmente, mas há interlocutores que indicam apoio à proposta como parte da agenda de modernização do Judiciário.
Se aprovado no Senado sem alterações, o projeto seguirá para sanção presidencial. Caso haja emendas, o texto retornará à Câmara dos Deputados para nova apreciação. Especialistas consultados avaliam que a probabilidade de aprovação é alta, dado o apoio da base governista e de setores do Judiciário que defendem maior controle sobre a concessão do benefício. No entanto, a pressão de movimentos sociais e da Defensoria Pública pode levar à inclusão de salvaguardas para situações de vulnerabilidade extrema, como a possibilidade de o juiz conceder o benefício independentemente de comprovação documental em casos excepcionais.
Paralelamente, tramita no Congresso o PL 917/2024, que trata de tema correlato e pode ser apensado ao PL 2.239/2022 para unificação do debate. Esse projeto, de autoria da Câmara, propõe a inclusão de pessoas com diagnóstico de câncer como beneficiárias automáticas da gratuidade, sem necessidade de comprovação de renda. A convergência entre os textos pode resultar em uma legislação mais abrangente, que equilibre a necessidade de critérios objetivos com a proteção dos grupos mais vulneráveis. O cenário é de intensa negociação nos próximos meses.
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Reações da sociedade civil e especialistas em direito processual
A aprovação do projeto na CCJ gerou reações imediatas de diversas entidades da sociedade civil. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) manifestou preocupação com o impacto sobre consumidores de baixa renda que buscam a Justiça para resolver conflitos de pequena monta, como cobranças indevidas ou problemas com planos de saúde. A entidade argumenta que a exigência de comprovação documental pode desestimular a judicialização de causas legítimas, favorecendo fornecedores de serviços que se aproveitam da vulnerabilidade econômica dos consumidores.
Acadêmicos de direito processual civil dividem-se sobre a constitucionalidade e a conveniência da proposta. Professores como Fredie Didier Jr. e Leonardo Carneiro da Cunha, em artigos recentes, apontaram que a exigência de critérios objetivos não viola a Constituição, desde que sejam flexíveis e permitam ao juiz considerar circunstâncias excepcionais. Já outros juristas, como Ada Pellegrini Grinover, sustentam que a presunção de veracidade é uma conquista histórica do processo civil brasileiro e sua revogação representaria um retrocesso no acesso à Justiça para os mais pobres.
Movimentos sociais como a Central Única dos Trabalhadores (CUT) e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) prometem mobilização contra o projeto, classificando-o como 'elitista' e 'excludente'. Em nota conjunta, as entidades afirmam que a proposta 'criminaliza a pobreza' ao tratar a declaração de hipossuficiência como potencialmente fraudulenta. A pressão popular pode influenciar a votação no Plenário, especialmente em ano eleitoral, quando senadores tendem a ser mais sensíveis a pautas sociais. O debate promete se intensificar nas próximas semanas.
Perguntas Frequentes
❓ O que muda com o PL 2.239/2022 para quem pede justiça gratuita?
Atualmente, basta uma declaração de pobreza para obter o benefício. Com o projeto, será necessário comprovar renda de até 2 salários mínimos, vínculo com programas sociais ou despesas médicas elevadas, por meio de documentos como contracheques ou comprovantes do CadÚnico.
❓ O projeto já está em vigor?
Não. O PL 2.239/2022 foi aprovado apenas na CCJ do Senado e ainda precisa ser votado no Plenário da Casa. Se aprovado sem alterações, seguirá para sanção presidencial. A previsão é que a votação ocorra no primeiro semestre de 2026.
❓ Pessoas em situação de rua ou sem documentos poderão obter a gratuidade?
O texto atual não prevê exceções claras para esses casos, o que gerou críticas da Defensoria Pública. Há negociações em curso para incluir cláusulas que permitam ao juiz conceder o benefício independentemente de comprovação documental em situações de vulnerabilidade extrema.
Conclusão
A aprovação do PL 2.239/2022 na CCJ do Senado representa um marco na tentativa de reformular o acesso à justiça gratuita no Brasil, substituindo a presunção de veracidade da declaração de pobreza por critérios objetivos e documentais. A proposta, que agora segue para o Plenário, equilibra o combate a fraudes com o risco de burocratização do acesso, gerando intenso debate sobre seus impactos sociais e jurídicos.
Acompanhe a tramitação do projeto no site do Senado e participe das consultas públicas para influenciar o texto final da lei.
Fontes Oficiais: Órgãos Públicos e Agências de Imprensa
Foto: Leandro Bezerra via Pexels
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