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Reforma tributária pode produzir o renascimento do contencioso, apontam especialistas
📌 RESUMO DA NOTÍCIA
⚖️ Caso: Impactos da reforma tributária (EC 132/2023 e LC 214/2025) sobre o contencioso tributário
📅 Data: 28 de setembro de 2026
⚡ Decisão: Especialistas apontam que a reforma elimina teses históricas, mas cria novas frentes de litígio em torno de IBS, CBS, créditos e transição
🏛️ Instância: Análise doutrinária e jurisprudencial
A reforma tributária prometia simplificar o sistema e reduzir a litigiosidade histórica entre fisco e contribuintes. Na prática, porém, o que se observa é um movimento ambíguo: teses consolidadas envolvendo ICMS, ISS, PIS e Cofins tendem a desaparecer gradualmente, enquanto novas discussões emergem em torno do IBS, da CBS, do aproveitamento de créditos e das regras de transição. O contencioso tributário não acaba, ele se reinventa.
Principais Pontos
Teses históricas sobre ICMS, ISS, PIS e Cofins perdem espaço com a extinção gradual dos tributos
Novo contencioso surge em torno de créditos de IBS e CBS e das regras de não cumulatividade
Comitê Gestor do IBS cria estrutura própria de julgamento administrativo em três instâncias
Risco de fragmentação entre esferas federal e subnacional pode multiplicar litígios
"A reforma não eliminará o contencioso tributário. Ela elimina algumas de suas causas e cria outras, deslocando o eixo das discussões para o crédito, a transição e a repartição de competências."
A promessa de simplificação e o paradoxo da litigiosidade
A Emenda Constitucional 132/2023 foi apresentada como resposta a décadas de complexidade normativa e de litígios estruturais no sistema tributário brasileiro. A substituição de cinco tributos sobre o consumo por um modelo dual de IBS e CBS prometia reduzir a judicialização ao eliminar sobreposições de competência e distorções acumulativas que alimentaram teses como a do ICMS na base do PIS e da Cofins.
Especialistas, no entanto, alertam que a equação é mais complexa. A redução de litígios depende não apenas da simplificação normativa, mas da qualidade da regulamentação, da clareza das regras de transição e da capacidade institucional dos órgãos julgadores. Sem esses elementos, a reforma pode deslocar o contencioso em vez de suprimi-lo.
O cenário observado já em 2026 confirma essa leitura. Enquanto tribunais superiores consolidam entendimentos sobre tributos que serão extintos, novas controvérsias começam a se formar em torno do IBS, da CBS e das regras de creditamento. O contencioso não desaparece: ele muda de objeto e de endereço.
A leitura predominante entre tributaristas é de que a reforma produz um renascimento do contencioso, com novas teses, novos polos e novos foros de discussão. O desafio será evitar que a litigiosidade migre da esfera estadual para um emaranhado de instâncias administrativas e judiciais concorrentes.
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O fim gradual das teses históricas sobre ICMS, ISS, PIS e Cofins
A jurisprudência construída ao longo de décadas em torno do ICMS, do ISS, do PIS e da Cofins tende a perder relevância prática à medida que esses tributos são extintos. Temas como a exclusão do ICMS da base do PIS e da Cofins, consolidado no Tema 69 do STF, e o diferencial de alíquotas, julgado pelo STJ no Tema 1.372, caminham para o esvaziamento gradual.
O STJ decidiu, por unanimidade, que o ICMS-Difal não integra a base de cálculo do PIS e da Cofins, com modulação de efeitos a partir de 15 de março de 2017. A decisão uniformiza o entendimento, mas tem alcance temporal limitado, já que a CBS substituirá as contribuições a partir de 2027 e o IBS avançará progressivamente até 2033.
Discussões sobre a inclusão do ISS na base do PIS e da Cofins, sobre o cálculo por dentro das contribuições e sobre a exclusão do ICMS-ST também seguem trajetória semelhante. São teses que ainda geram decisões relevantes, mas cujo horizonte de aplicação se estreita com o cronograma de transição.
Para advogados e contribuintes, o desafio é duplo: capturar os efeitos financeiros remanescentes dessas teses antes do encerramento do período de convivência entre os sistemas, e ao mesmo tempo preparar a estrutura de defesa para o novo modelo que se desenha.
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"A leitura predominante entre tributaristas é de que a reforma produz um renascimento do contencioso, com novas teses, novos polos e novos foros de discussão. O desafio será evitar que a litigiosidade migre da esfera estadual para um emaranhado de instâncias administrativas e judiciais concorrentes."
O novo contencioso do crédito e da não cumulatividade
Se as teses históricas perdem espaço, o crédito tributário emerge como o novo epicentro da litigiosidade. A não cumulatividade plena do IBS e da CBS, embora represente avanço conceitual, depende de regras detalhadas sobre apropriação, transferência, ressarcimento e aproveitamento de saldos credores, o que abre amplo campo para divergências.
Especialistas apontam que o contencioso do crédito tende a envolver questões como a definição de insumos, a vinculação a operações tributadas, o tratamento de créditos acumulados na transição e a convivência entre regimes específicos. Cada um desses pontos pode gerar milhares de autuações e impugnações.
A experiência internacional sugere que sistemas de IVA dual, como o brasileiro, tendem a concentrar litígios justamente na fase de creditamento. A complexidade das cadeias produtivas, a multiplicidade de regimes diferenciados e a existência de alíquotas reduzidas ampliam a probabilidade de conflitos interpretativos.
O resultado é um contencioso mais técnico, mais fragmentado e potencialmente mais volumoso. A redução quantitativa de teses históricas pode ser compensada pelo aumento qualitativo de discussões sobre créditos, o que exige nova capacitação de equipes jurídicas e contábeis.
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Comitê Gestor do IBS e a nova arquitetura do contencioso administrativo
A Lei Complementar 227/2026 instituiu o Comitê Gestor do IBS e disciplinou o processo administrativo tributário do novo imposto. A estrutura prevê três instâncias de julgamento: primeira instância, segunda instância e instância de uniformização da jurisprudência, organizadas por unidade federativa e integradas no âmbito do CGIBS.
A competência para decidir o contencioso administrativo do IBS é exclusiva do Comitê, de forma integrada entre estados, Distrito Federal e municípios. A CBS, por sua vez, permanece sob administração da Receita Federal, com processo disciplinado pelo Decreto 70.235/72 e regulamentado pelo Decreto 7.574/11.
Essa dualidade institucional cria um desafio relevante: uma mesma operação pode gerar discussões administrativas paralelas, uma perante o CGIBS e outra perante a Receita Federal. Sem mecanismos eficientes de coordenação, o risco é de decisões divergentes sobre fatos idênticos, o que amplifica a insegurança jurídica.
A criação de uma Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, prevista na LC 214/2025, busca endereçar esse problema. O sucesso do arranjo dependerá da efetiva articulação entre as esferas e da capacidade de produzir precedentes administrativos vinculantes e coerentes.
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Fragmentação federativa e o risco de multiplicação de litígios
Um dos pontos mais sensíveis da reforma é a repartição de competências entre União, estados e municípios. Embora o IBS seja formalmente único, sua administração compartilhada e a convivência com a CBS criam espaço para interpretações divergentes sobre a mesma base econômica, o que pode multiplicar litígios.
O cenário mais preocupante apontado por especialistas é a formação de litisconsórcios ou de demandas paralelas envolvendo entes federativos distintos. Uma mesma operação pode ser questionada simultaneamente pela União, por estados e por municípios, gerando decisões contraditórias e custos processuais elevados.
A harmonização dos órgãos fazendários e a definição de um litigante único aparecem como alternativas para mitigar esse risco. Sem essa coordenação, a reforma pode produzir um contencioso mais fragmentado do que o atual, contrariando um de seus objetivos centrais.
O papel do STJ na uniformização de teses sobre IBS e CBS será decisivo. A corte já sinaliza atenção ao tema, e a expectativa é de que precedentes vinculantes sejam construídos rapidamente para evitar dispersão jurisprudencial entre tribunais regionais e instâncias administrativas.
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Transição, regimes específicos e novas zonas de atrito
O período de transição entre 2026 e 2033 é, por definição, um campo fértil para litígios. A convivência entre ICMS, ISS, PIS, Cofins, IBS e CBS cria sobreposições normativas, dúvidas sobre a repartição de receitas e incertezas sobre a aplicação de regimes específicos a setores como energia, combustíveis, saúde e serviços financeiros.
Setores beneficiados por regimes diferenciados tendem a concentrar discussões sobre enquadramento, alíquotas reduzidas e requisitos de habilitação. A experiência com regimes especiais anteriores mostra que a definição de critérios e a comprovação de requisitos são fontes recorrentes de autuações e impugnações.
A transição também levanta questões sobre a manutenção de incentivos fiscais estaduais, sobre a compensação de benefícios e sobre o tratamento de contratos de longo prazo firmados sob a vigência do sistema antigo. Cada um desses pontos pode gerar contencioso relevante nos próximos anos.
A recomendação predominante entre tributaristas é de planejamento antecipado, revisão de contratos e mapeamento de riscos. A reforma não elimina a litigiosidade, mas desloca seu eixo para temas de transição, creditamento e repartição de competências, exigindo nova estratégia de defesa.
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O que esperar do STF e do STJ nos próximos anos
Os tribunais superiores terão papel central na definição do novo contencioso. O STF já foi provocado a se manifestar sobre aspectos da reforma, e o STJ tende a assumir protagonismo na uniformização de teses sobre IBS, CBS e créditos, especialmente diante da multiplicidade de instâncias administrativas.
A pauta tributária do segundo semestre de 2026 inclui temas de transição, incentivos fiscais e contencioso administrativo, além de discussões remanescentes sobre PIS e Cofins. Os precedentes fixados nesse período terão impacto direto sobre a gestão fiscal de setores como varejo, indústria, agronegócio e comércio exterior.
A expectativa é de que o STJ consolide rapidamente entendimentos sobre a aplicação das regras de creditamento e sobre a coordenação entre as esferas administrativas. A demora na fixação de teses pode prolongar a insegurança jurídica e estimular a judicialização de questões que poderiam ser resolvidas na esfera administrativa.
Para contribuintes e advogados, o acompanhamento sistemático da jurisprudência será essencial. A reforma tributária não encerra o contencioso, mas inaugura uma nova fase, na qual o domínio das regras de transição e de creditamento será determinante para a defesa eficaz.
Perguntas Frequentes
❓ A reforma tributária vai acabar com o contencioso tributário?
Não. A reforma elimina algumas causas históricas de litígio, como as teses sobre ICMS, ISS, PIS e Cofins, mas cria novas frentes de discussão em torno de créditos, transição e repartição de competências entre IBS e CBS.
❓ Quais são as principais novas discussões que devem surgir?
Destacam-se o contencioso do crédito de IBS e CBS, a não cumulatividade plena, o aproveitamento de saldos credores na transição, a aplicação de regimes específicos e a coordenação entre as esferas federal e subnacional.
❓ Como fica o contencioso administrativo do IBS e da CBS?
O IBS será julgado exclusivamente pelo Comitê Gestor do IBS, em três instâncias, enquanto a CBS permanece sob a Receita Federal. A coordenação entre as duas esferas é um dos principais desafios do novo modelo.
Conclusão
A reforma tributária não elimina o contencioso, mas o transforma. Teses históricas sobre ICMS, ISS, PIS e Cofins perdem espaço, enquanto novas discussões emergem em torno de créditos, transição e repartição de competências. O sucesso do novo modelo dependerá da clareza normativa, da coordenação institucional e da capacidade dos tribunais de fixar precedentes coerentes.
Acompanhe a cobertura completa sobre os impactos da reforma tributária no contencioso e prepare sua estratégia para o novo cenário.
Fontes Oficiais:
https://conjur.com.br/2026-set-28/reforma-tributaria-pode-produzir-o-renascimento-do-contencioso/
Foto: RDNE Stock project via Pexels
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